深化平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)律性認(rèn)識 健全平臺反壟斷合規(guī)指導(dǎo) ——《互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》解讀

近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺反壟斷合規(guī)指引（征求意見稿）》（以下簡稱《指引》）。這是進(jìn)一步健全完善平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷制度規(guī)則體系，以反壟斷合規(guī)推動平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要舉措。從內(nèi)容看，《指引》在充分總結(jié)近年來我國平臺反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，做出的全面性、細(xì)致性、針對性反壟斷合規(guī)制度建設(shè)，充分體現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)律性、科學(xué)性、系統(tǒng)性認(rèn)識的不斷深化，對引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)做好反壟斷合規(guī)管理，提供了更加明確、清晰的規(guī)則指引，對有效預(yù)防和化解壟斷風(fēng)險，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展具有重要意義。

一、突出平臺經(jīng)濟(jì)的生態(tài)性，引導(dǎo)構(gòu)建良性競爭生態(tài)

生態(tài)性是平臺經(jīng)濟(jì)的重要特征，既是刻畫平臺市場影響力的重要指針，也是引發(fā)平臺競爭動態(tài)性的重要因素?！吨敢访鞔_將平臺經(jīng)濟(jì)的生態(tài)性引入反壟斷框架，對完善平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷規(guī)則體系，更好維護(hù)平臺生態(tài)的良性關(guān)系具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）明確平臺的生態(tài)管理者屬性，將維護(hù)良性生態(tài)納入反壟斷目標(biāo)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺并非單一經(jīng)營主體，而是承載多元主體的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)?！吨敢分赋?，平臺經(jīng)營者通常具有一定的管理者屬性，能夠通過平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)手段等影響平臺競爭生態(tài)，強(qiáng)調(diào)通過強(qiáng)化反壟斷合規(guī)管理推動平臺生態(tài)持續(xù)優(yōu)化。這不僅明確了平臺經(jīng)營者特殊的市場地位，也意味著將維護(hù)平臺生態(tài)的良性關(guān)系作為重要的反壟斷監(jiān)管目標(biāo)。平臺經(jīng)營者既是市場競爭的參與者，又扮演著“規(guī)則制定者”和“秩序維護(hù)者”的角色，占據(jù)核心的生態(tài)位，對平臺內(nèi)經(jīng)營者、新型勞動者以及消費者產(chǎn)生廣泛影響。因此，相較于傳統(tǒng)單一經(jīng)營主體，平臺反壟斷治理的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性和必要性更為突出，不僅要考慮壟斷行為對相關(guān)市場競爭者的損害，還要考慮平臺內(nèi)各方主體的合法權(quán)益，實現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)整體生態(tài)和諧共生和健康發(fā)展。

（二）深刻把握平臺生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)涵，充分考量生態(tài)競爭的反壟斷影響。市場支配地位認(rèn)定是平臺企業(yè)研判反壟斷合規(guī)風(fēng)險的起點，也是難點。《指引》進(jìn)一步闡明市場支配地位的考慮因素，特別是基于平臺生態(tài)的視角。一方面，強(qiáng)化了對平臺生態(tài)依賴性的考量?！吨敢访鞔_將平臺內(nèi)經(jīng)營者數(shù)量等直接反映平臺生態(tài)規(guī)模大小的指標(biāo)納入衡量市場份額的參考指標(biāo)。同時，《指引》突出了平臺在交易撮合中的關(guān)鍵渠道作用，強(qiáng)調(diào)市場支配力的評估要考慮平臺內(nèi)經(jīng)營者對特定平臺在市場觸達(dá)或交易機(jī)會上的依賴性。另一方面，細(xì)化了對平臺生態(tài)傳導(dǎo)性的考量?！吨敢分赋?，對平臺控制市場能力的評估不限于其在單一市場，還可以結(jié)合線上線下業(yè)務(wù)多樣性、縱向一體化等因素進(jìn)行綜合分析。特別是在平臺多業(yè)務(wù)布局的情況下，其跨市場的生態(tài)協(xié)同和力量傳導(dǎo)，將對相關(guān)市場進(jìn)入壁壘和競爭格局產(chǎn)生深層次影響。

二、解構(gòu)平臺經(jīng)濟(jì)的技術(shù)性，推動技術(shù)應(yīng)用向上向善

隨著云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)的深度應(yīng)用，平臺經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入“智能算法+海量數(shù)據(jù)”驅(qū)動增長的新階段?！吨敢烦浞终J(rèn)識平臺經(jīng)濟(jì)的技術(shù)性特征，詳細(xì)解構(gòu)利用技術(shù)手段實施濫用行為可能的具體形式和表現(xiàn)，為應(yīng)對反壟斷監(jiān)管面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)邁出重要一步。

（一）深刻認(rèn)識技術(shù)“雙刃劍”特性，以明確合規(guī)邊界穩(wěn)定市場預(yù)期。深入剖析平臺企業(yè)利用掌握的算法、數(shù)據(jù)、接口等技術(shù)手段可能實施的排除、限制競爭行為，對更好指導(dǎo)平臺企業(yè)在業(yè)務(wù)實操中做好反壟斷合規(guī)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義。在壟斷協(xié)議方面，較為全面地指明以新技術(shù)為工具達(dá)成壟斷協(xié)議的情形和手段。平臺經(jīng)濟(jì)交易規(guī)模大、涉及主體多，往往需要依托大數(shù)據(jù)分析、人工智能算法等技術(shù)手段進(jìn)行資源配置和價格制定，這些新技術(shù)新應(yīng)用在提升市場效率的同時，也存在被濫用于意思聯(lián)絡(luò)、信息交換、最低轉(zhuǎn)售價格限定等場景的風(fēng)險，成為達(dá)成和維持橫向、縱向壟斷協(xié)議的工具?！吨敢吩诓煌瑮l款指明其不同利用形式，并在“風(fēng)險示例”中專門闡明了平臺間算法共謀的內(nèi)涵與示例。在濫用市場支配地位方面，更為清晰地為平臺企業(yè)指明技術(shù)應(yīng)用的壟斷風(fēng)險與合規(guī)重點。人工智能算法作為一種對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到重要推動作用的新技術(shù)，其研發(fā)和應(yīng)用需要技術(shù)水平、數(shù)據(jù)資源、計算能力等多方面積累。具有市場支配地位的大型平臺既是其關(guān)鍵開發(fā)者，又是主要應(yīng)用者，同時根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》規(guī)定，還是相關(guān)合規(guī)責(zé)任的重要承擔(dān)者。只有為大型平臺明確算法在應(yīng)用中的合規(guī)邊界、為市場提供穩(wěn)定預(yù)期，才有利于新技術(shù)的長期健康發(fā)展。《指引》在拒絕交易、限定交易、搭售或者附加其他不合理條件、差別待遇等條款均指明了有關(guān)技術(shù)手段構(gòu)成濫用的具體情形。

（二）引導(dǎo)平臺加強(qiáng)算法治理，強(qiáng)調(diào)以全流程合規(guī)管理防范算法濫用風(fēng)險。算法驅(qū)動的信息展示、流量分配與交易撮合已經(jīng)成為平臺運行的內(nèi)在機(jī)制，如何有效治理算法、推動算法向上向善成為包括反壟斷監(jiān)管在內(nèi)，各領(lǐng)域監(jiān)管面臨的共同挑戰(zhàn)。《指引》不僅在具體壟斷行為中充分考慮了算法驅(qū)動的因素，而且在建立健全全流程反壟斷合規(guī)風(fēng)險管理制度專章中，專門設(shè)置指導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)“算法篩查”的條款，通過“平臺規(guī)則審查+算法篩查”的雙重機(jī)制，確保公平競爭理念有效貫徹到企業(yè)日常經(jīng)營和平臺實時運行之中。一方面，定向篩查與動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合。當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)平臺普遍利用算法調(diào)節(jié)商業(yè)運營和市場競爭中的兩個關(guān)鍵因素：流量和價格。因此，《指引》要求反壟斷合規(guī)篩查要重點面向影響這兩大因素的核心算法模型，包括計價算法、推薦系統(tǒng)、排序邏輯、廣告投放策略等，并建立動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，審查流量分配是否存在歧視性設(shè)計和不公平交易導(dǎo)向、價格調(diào)整是否涉嫌統(tǒng)一調(diào)價或統(tǒng)一定價等問題。另一方面，技術(shù)治理與人工復(fù)核相結(jié)合。基于深度學(xué)習(xí)或大模型的智能算法具有高度自動化、黑箱性、涌現(xiàn)性等特征，當(dāng)出現(xiàn)問題時影響可能迅速擴(kuò)散且往往難以解釋。對此，《指引》鼓勵平臺經(jīng)營者通過技術(shù)手段與人工復(fù)核相結(jié)合的方式，以“技治”＋“人治”，確保算法邏輯透明可解釋，鼓勵平臺經(jīng)營者建立算法迭代糾偏機(jī)制，避免算法黑箱破壞市場競爭秩序、損害消費者利益和社會公共利益。

三、針對平臺競爭的前瞻性，積極防范新型壟斷風(fēng)險

如何界定和防范新型壟斷行為一直是平臺反壟斷監(jiān)管與合規(guī)面臨的重要難題。2021年，市場監(jiān)管總局對電商和外賣領(lǐng)域平臺“二選一”行為作出行政處罰，為全球反壟斷監(jiān)管積累了重要經(jīng)驗?！吨敢吩诠袒⒓?xì)化已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對“算法共謀”“封禁屏蔽”等8個場景中的新型壟斷風(fēng)險提供了可操作性更強(qiáng)的指導(dǎo)建議。

（一）積極回應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域非理性競爭問題，從反壟斷角度作出合規(guī)指導(dǎo)。當(dāng)前，平臺經(jīng)濟(jì)部分領(lǐng)域進(jìn)入存量趨穩(wěn)、增量調(diào)整的階段，部分平臺通過高額補(bǔ)貼方式持續(xù)開展價格戰(zhàn)，陷入非理性競爭，并對平臺內(nèi)經(jīng)營者合理利潤空間形成擠壓。一是明確過度價格競爭的壟斷風(fēng)險。《指引》第十一條低于成本銷售條款中，列出了平臺低于成本銷售的具體場景，明確了“具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，沒有正當(dāng)理由，通過過度補(bǔ)貼、交叉補(bǔ)貼等方式，以低于成本的價格銷售商品或者提供服務(wù)，排除、限制市場競爭”的壟斷風(fēng)險。當(dāng)然，反壟斷并不反對價格競爭，而是反對過度價格競爭?！吨敢芬蔡貏e明確了界定低于成本銷售構(gòu)成濫用行為的具體要件。二是反對裹挾商家卷入價格競爭?！吨敢吩诘谑臈l搭售或者附加其他不合理條件中，進(jìn)一步將“強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制平臺內(nèi)經(jīng)營者參加促銷、優(yōu)惠活動，或者承擔(dān)應(yīng)當(dāng)由平臺經(jīng)營者承擔(dān)的費用”等行為納入規(guī)制范圍，從反壟斷角度對平臺裹挾商家問題進(jìn)行了積極回應(yīng)，明確其可能構(gòu)成濫用行為。三是不得強(qiáng)迫商家提供全網(wǎng)最低價。《指引》第十四條風(fēng)險提示中，不僅明確提示具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，不得沒有正當(dāng)理由要求商家向其提供全網(wǎng)最低價格，而且指出不具有市場支配地位的平臺經(jīng)營者，如果要求商家提供全網(wǎng)最低價或同等價格待遇，也可能構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議?？傊?，定價是商家的經(jīng)營自主權(quán)，平臺無正當(dāng)理由不得干涉商家定價權(quán)。

（二）進(jìn)一步明確和細(xì)化“封禁屏蔽”“差別待遇”等熱點問題的反壟斷合規(guī)邊界。長期以來，基于市場環(huán)境、商業(yè)文化、競爭生態(tài)等差異，我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域強(qiáng)迫“二選一”、不合理“封禁屏蔽”、隱蔽性“差別待遇”等問題時有發(fā)生，反壟斷監(jiān)管面臨認(rèn)識不統(tǒng)一、行為認(rèn)定難等挑戰(zhàn)?！吨敢吩凇吨腥A人民共和國反壟斷法》及其配套規(guī)則等規(guī)定基礎(chǔ)上，充分結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)行業(yè)特點、經(jīng)營模式、競爭規(guī)律等，從反壟斷合規(guī)角度，進(jìn)一步明確和細(xì)化了相關(guān)行為可能存在的壟斷風(fēng)險。比如，《指引》明確將“封禁屏蔽”納入拒絕交易的合規(guī)范圍。近年來，我國平臺間“拆墻”持續(xù)推進(jìn)，平臺鏈接跳轉(zhuǎn)流暢性、應(yīng)用接口開放度等不斷改善，但平臺生態(tài)封閉、互操作性不足、歧視性屏蔽等問題依然存在?！吨敢返谑l拒絕交易條款詳細(xì)列舉了通過限制流量、關(guān)閉接口、中斷數(shù)據(jù)共享、停止提供應(yīng)用程序更新、使用歧視性算法設(shè)置障礙等方式實施的“封禁屏蔽”行為，并在合規(guī)風(fēng)險中明確提示，“封禁屏蔽”行為不僅表現(xiàn)在應(yīng)用層的下架、封號、限流等環(huán)節(jié)，也可能是傳輸層、網(wǎng)絡(luò)層的限制鏈接跳轉(zhuǎn)、端口接入等環(huán)節(jié)，這為平臺做好全鏈條業(yè)務(wù)合規(guī)提供了清晰指導(dǎo)，對推動統(tǒng)一數(shù)字市場建設(shè)，更好激發(fā)平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新動力和生態(tài)發(fā)展活力具有重要現(xiàn)實意義。（中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟(jì)研究所副所長 李強(qiáng)治）